张永仁
社会是国家的基石，创新社会治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。创新社会治理是在党的十八届三中全会中首次提出并作出重要部署的，习近平书记在十九大报告中也提出，加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。这既是对提高社会治理水平提出的新要求，也为社会治理创新指明了方向。我局在认真学习了十九大精神后，就城乡社区如何加强和创新社会治理方面展开了一些思考。
一、我市城乡社区的基本情况
我市现有10个镇，2个街道，145个村委会，47个居委会（居安社区为今年新成立），行政区域面积1047平方公里，户籍总人口81万人。新一届村、居委会班子中，村委会主任145名，副主任258名，委员481名，其中书记主任一肩挑的有76人，占村委会主任总数的52.4%，党员801名，占村委会成员总数的90.6%，女性成员217名，占村委会成员总数的24.5%，（其中主任10名，副主任45名），村委会主任的平均年龄是50.3岁，副主任46.6岁，委员43.8岁，高中以上学历的有776人，占比87.8%；居委会主任46名，副主任103名，委员139名，其中书记主任一肩挑的9人，占居委会主任总数19.6%，党员179名，占居委会成员总数的62.2%，女性成员123名，占居委会成员总数的42.7%，社区居委会主任的平均年龄是42岁、副主任43岁、委员47岁，大专以上学历的128人，占居委会成员总数的44.4%。
二、调研过程中发现的一些问题
（一）基层社区有行政化倾向
2014年以前，我市社区有工作任务95项、创建评比49项、组织机构34个、纸质台账65项，特别是纸质台账名目繁多、内容空泛，成为影响基层正常工作的痼疾，形成了工作任务异化为做台账、工作考核异化为比台账、工作成绩异化为看台账，每年基层社区为应对台账检查需要付出大量的精力，严重制约了基层为居民服务的时间和精力。
（二）城乡社区普遍偏“大”
农村社区大多由3-4个村合并而来，在实际的调研中，我们发现有两类建制村因村域面积大、人口多、村情复杂，严重影响到管理效果。一类是集镇村，如司徒镇固村、延陵镇行宫村、访仙镇访仙村等，村民人口达到7000-8000人，再加常驻外来人口，规模都在1万人左右，管理幅度过大，管理效果大打折扣；另一类是城郊村、城中村，如云阳街道城南建制村等，人口多、耕地少，外来人口特别多，人口混居现象突出，也严重影响到管理效果。城市社区由于大多都是新建小区，小区人口多而杂，我市城市社区建设尚处于起步阶段，也存在着管理不到位等问题。
（三）村（居）民小组长队伍建设有待加强
主要体现在：一是年龄大、能力不高，根据调研统计，大多数村民小组长的年龄在60以上，年收入（指村委会发放的）都在1000-2000元，最高的组长收入为9000元，收入待遇方面的低水平，自然无法吸引能人；二是工作职责不明晰，积极性不高，满足于不出事，或者说不出大事的标准，如有的小组长坐等事情上门，仅限于完成上面交代下来的任务，不主动开展为民服务，化解邻里纠纷等。
三、针对以上问题采取的有效措施
（一）推行“政社互动”，为基层社区减负增效
我市从2014年5月开始动员部署这项工作，7月开始试点，8月底市委、市政府正式出台了《关于进一步转变政府职能 提升城乡社区治理水平的意见》（丹办发〔2014〕55号），并成立了以陈可可为组长、以沈岳方、林丹如为副组长的社区减负增效领导机构。9月开始，各镇（街道）陆续开始与各村（社区）签订社区协助党政部门工作事项责任书，到10月底协议书全面签订结束，社区“减负增效”得到了全面落实。
我市为巩固成果，编制了《基层社区依法履职工作事项目录》10项和《基层社区协助党政部门工作事项目录》72项，明确基层社区工作事项的内容要求、需要提供的业务指导、经费保障和双方违约责任，确保投入到位、工作到位和责任到位。市各党政职能部门需基层社区协助的工作事项，以此次目录为基础，原则上只减不增，临时增加的工作事项，需提前15天申报，经市委组织部、市民政局核准，报市政府审批后方可进入。这些刚性规定，有效防止了减负回潮，从而使得社区治理能力得到提升。
（二）开展“三社联动”，提升社会组织参与社会治理水平
所谓“三社联动”，指社区、社会组织、社会工作专业人才三者在社会治理中，有机融合、相互促进。2015年以来，我市积极引导基层社区依托基层社区服务平台，积极发展社区社会组织（100个），开展为老、为小、为残、为孤的专业化服务，引导社会专业人才在社会救助、残障康复、社区矫正等领域开展社区服务，如凤美新村的“夕阳红”离退休老人潜能开发服务，水关路东社区的“爱心港湾”服务团队，云阳桥社区的文体娱乐为老服务—健康生活馆等活动，为社区治理创新指明了新方向，使得社区建设逐步向“党委领导、政府负责、社会协同、群众参与”的多元治理格局转型，不断增强了社区服务效能。
2016年以来，我市大力发展社会组织，特别是公益慈善类社会组织，连续两年开展nba 极速体育_nba直播吧极速体育_低调看直播市公益创投大赛，共安排150万元奖励扶持30个社会组织社区公益服务项目；培育发展了佳苑社会工作服务中心、凤凰慈善公益服务中心等14家慈善类社会组织；完成了nba 极速体育_nba直播吧极速体育_低调看直播市社会组织孵化基地建设，目前已有“衣衣不舍”等7家社会组织入驻。
（三）强化网格体系建设，实现社会治理全方位覆盖
我市从2011年年底开始进行网格化管理试点，2012年底社区网格化管理已覆盖全市。经过几年的发展，当时的网格、网格长设置根据实际情况已不断调整升级。我市现有城市社区的网格长约500人，农村社区网格长约3900人，其中农村社区网格长大多由村民小组长兼任。今年，我局按照向省民政厅、镇江市民政局等文件精神，结合我市实际，初步拟定“社区（村）根据现有干部数量，对应确定社区内网格管理小区（自然村组）的划分，每个干部担任一个管理小区（自然村组）的网格长”的思路，对全市网格划分进行优化，10月中旬，我局召集各镇（街道）民政办主任座谈，探讨此方案的可行性，并于11月中旬拟定《关于合理划分网格及设置网格长的通知》（丹民〔2017〕148号），指导各镇（街道）按文件要求将各自的网格重新优化，最终报各镇（街道）党（工）委会讨论通过后上报至我局,到目前为止，全市共划分网格1159个，其中自然网格936个，专属网格223个，实现网格全覆盖。进一步完善了我市网格体系，提升了基层社会治理和服务能力，夯实了党的执政基础。
（四）完善村民自治，引导基层群众共同参与社会治理
我局近年来高度重视村委会、村民小组工作在村民自治中的作用，一是在2016年联合了市委党校对我市村组干部队伍建设进行了专项调研，从村组两级队伍的现状、在村民自治中所发挥的作用、队伍设置及建设中存在的问题及原因分析等方面对我市村组两级队伍建设进行了梳理。二是积极开展“一规五制”试点工作，出台了《关于开展“一规五制”建设试点工作的实施意见》（丹政办发〔2017〕135号），通过贯彻实施“一规五制”，进一步完善农村基层群众自治，以规范管理为重点，以健全机制为主线，以保障民生为出发点和落脚点，引导农村基层群众实行自我教育、自我管理，努力促使农村和谐进步。三是探索村民“微自治”试点工作，根据中央文件精神，出台了《关于推进村民“微自治”试点工作的实施意见》（丹办发〔2017〕39号），探索村民自治多种有效实现形式，保障村民能够在关系切身利益的问题上充分表达意愿，开展议事协商，进行自助服务，弘扬文明新风，为建设村党组织领导下的组织健全、自治有效、服务完善、文明祥和的村民自治制度，探索可推广的路径，积累可复制的经验。目前两个试点工作已经基本完成，明年将继续推广复制试点经验，组织开展优秀村规民约评选等活动。
四、对我市城乡社区治理的建议
（一）强化基层自治组织主体作用
一是着力做好基层党组织建设，充分发挥党员在基层事务管理中的带头作用。以点带面，通过党员的示范性、先进性、合理性扩大在群众中的影响力和号召力。聚焦主责主业，发挥统筹协调功能，形成以党组为核心、社会群众共同参与的服务格局。二是探索创新自治方式，村委会、居委会是实现基层民主的重要组织形式，也是联系政府与居民的中介与桥梁，目前工作开展过多依赖于政府的行政化指令，导致缺乏自治理念和自主精神。可以实行村、社区居委会工作人员治内公开招聘；社区居民会议由社区成员选举产生代表，兼职行使社区居民民主议事与民主监督职能，切实增强对自治组织的认同感和归属感。三是培养专业化社工人才队伍，采用激励机制，鼓励社会工作者参加社会工作职业水平考试，开展持证社工继续教育，切实提升社工实务操作水平，试行年检与社工津贴挂钩的考核制度。社区依靠片区区长、村部依靠村民小组长将责任落实到人，妥善解决管理不到底不到边的问题。围绕养老、留守儿童等支持发展特色专业社工服务，做好优秀社会工作者宣传评比活动。
（二）增强社区和村部标准化建设
建立统一的规范标准，推行网格化管理机制，完善基层社会治理结构，有效解决“纵向到底，横向到边”的问题。创新基层治理机制，编发《社区党建标准制度化工作指引》、《社区社会工作服务标准化制度化工作指引》、《社区居民自治标准化制度化工作指引》等，进一步明确工作规范，建立工作流程，提升服务效能。让“行有标杆、诺有标的、做有标准、绩有标尺”成为村、社区治理新常态，提高村、社区服务满意度。
（三）大力发展社会组织
一是继续开展公益创投大赛，适当加大宣传力度与投入力度，吸引更多的社会组织参与其中，同时加强监管力度，提升服务项目质量，更好的满足群众的需求；二是继续培育和发展公益慈善类社会组织，鼓励和扶持他们开展公益活动，同时要通过nba 极速体育_nba直播吧极速体育_低调看直播日报、微信公众号等媒体宣传他们的事迹，提升我市公益慈善类社会组织的知名度；三是做强做大我市社会组织孵化基地，加快培育已入驻的社会组织，逐步完善政府推动社会组织和社会服务等公益性资源突破性发展的资源平台，致力于进一步促进我市公益慈善类社会组织的健康、持续、规范发展。
（四）积极探索政府购买社区服务
逐步建立健全政府购买社区服务制度，坚持社会事社会办、专业事专业办原则，通过政府购买服务等方式，逐步将镇、街道政府面向社区的事务性、服务性工作委托给有专业能力的社会组织承接，社会组织聘用社会工作专业人才为社区提供服务，积极探索政府购买社区服务的方式、方法，建立综合评估机制，对购买服务内容、购买方式及流程、资金流向全程动态监督管理，逐步完善我市政府购买社会服务制度。恰当引入市场机制能够有效降低治理成本、提高社会治理效率，激发社会力量参与治理的积极性，提升社会治理的综合水平。
一、我市城乡社区的基本情况
我市现有10个镇，2个街道，145个村委会，47个居委会（居安社区为今年新成立），行政区域面积1047平方公里，户籍总人口81万人。新一届村、居委会班子中，村委会主任145名，副主任258名，委员481名，其中书记主任一肩挑的有76人，占村委会主任总数的52.4%，党员801名，占村委会成员总数的90.6%，女性成员217名，占村委会成员总数的24.5%，（其中主任10名，副主任45名），村委会主任的平均年龄是50.3岁，副主任46.6岁，委员43.8岁，高中以上学历的有776人，占比87.8%；居委会主任46名，副主任103名，委员139名，其中书记主任一肩挑的9人，占居委会主任总数19.6%，党员179名，占居委会成员总数的62.2%，女性成员123名，占居委会成员总数的42.7%，社区居委会主任的平均年龄是42岁、副主任43岁、委员47岁，大专以上学历的128人，占居委会成员总数的44.4%。
二、调研过程中发现的一些问题
（一）基层社区有行政化倾向
2014年以前，我市社区有工作任务95项、创建评比49项、组织机构34个、纸质台账65项，特别是纸质台账名目繁多、内容空泛，成为影响基层正常工作的痼疾，形成了工作任务异化为做台账、工作考核异化为比台账、工作成绩异化为看台账，每年基层社区为应对台账检查需要付出大量的精力，严重制约了基层为居民服务的时间和精力。
（二）城乡社区普遍偏“大”
农村社区大多由3-4个村合并而来，在实际的调研中，我们发现有两类建制村因村域面积大、人口多、村情复杂，严重影响到管理效果。一类是集镇村，如司徒镇固村、延陵镇行宫村、访仙镇访仙村等，村民人口达到7000-8000人，再加常驻外来人口，规模都在1万人左右，管理幅度过大，管理效果大打折扣；另一类是城郊村、城中村，如云阳街道城南建制村等，人口多、耕地少，外来人口特别多，人口混居现象突出，也严重影响到管理效果。城市社区由于大多都是新建小区，小区人口多而杂，我市城市社区建设尚处于起步阶段，也存在着管理不到位等问题。
（三）村（居）民小组长队伍建设有待加强
主要体现在：一是年龄大、能力不高，根据调研统计，大多数村民小组长的年龄在60以上，年收入（指村委会发放的）都在1000-2000元，最高的组长收入为9000元，收入待遇方面的低水平，自然无法吸引能人；二是工作职责不明晰，积极性不高，满足于不出事，或者说不出大事的标准，如有的小组长坐等事情上门，仅限于完成上面交代下来的任务，不主动开展为民服务，化解邻里纠纷等。
三、针对以上问题采取的有效措施
（一）推行“政社互动”，为基层社区减负增效
我市从2014年5月开始动员部署这项工作，7月开始试点，8月底市委、市政府正式出台了《关于进一步转变政府职能 提升城乡社区治理水平的意见》（丹办发〔2014〕55号），并成立了以陈可可为组长、以沈岳方、林丹如为副组长的社区减负增效领导机构。9月开始，各镇（街道）陆续开始与各村（社区）签订社区协助党政部门工作事项责任书，到10月底协议书全面签订结束，社区“减负增效”得到了全面落实。
我市为巩固成果，编制了《基层社区依法履职工作事项目录》10项和《基层社区协助党政部门工作事项目录》72项，明确基层社区工作事项的内容要求、需要提供的业务指导、经费保障和双方违约责任，确保投入到位、工作到位和责任到位。市各党政职能部门需基层社区协助的工作事项，以此次目录为基础，原则上只减不增，临时增加的工作事项，需提前15天申报，经市委组织部、市民政局核准，报市政府审批后方可进入。这些刚性规定，有效防止了减负回潮，从而使得社区治理能力得到提升。
（二）开展“三社联动”，提升社会组织参与社会治理水平
所谓“三社联动”，指社区、社会组织、社会工作专业人才三者在社会治理中，有机融合、相互促进。2015年以来，我市积极引导基层社区依托基层社区服务平台，积极发展社区社会组织（100个），开展为老、为小、为残、为孤的专业化服务，引导社会专业人才在社会救助、残障康复、社区矫正等领域开展社区服务，如凤美新村的“夕阳红”离退休老人潜能开发服务，水关路东社区的“爱心港湾”服务团队，云阳桥社区的文体娱乐为老服务—健康生活馆等活动，为社区治理创新指明了新方向，使得社区建设逐步向“党委领导、政府负责、社会协同、群众参与”的多元治理格局转型，不断增强了社区服务效能。
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（三）强化网格体系建设，实现社会治理全方位覆盖
我市从2011年年底开始进行网格化管理试点，2012年底社区网格化管理已覆盖全市。经过几年的发展，当时的网格、网格长设置根据实际情况已不断调整升级。我市现有城市社区的网格长约500人，农村社区网格长约3900人，其中农村社区网格长大多由村民小组长兼任。今年，我局按照向省民政厅、镇江市民政局等文件精神，结合我市实际，初步拟定“社区（村）根据现有干部数量，对应确定社区内网格管理小区（自然村组）的划分，每个干部担任一个管理小区（自然村组）的网格长”的思路，对全市网格划分进行优化，10月中旬，我局召集各镇（街道）民政办主任座谈，探讨此方案的可行性，并于11月中旬拟定《关于合理划分网格及设置网格长的通知》（丹民〔2017〕148号），指导各镇（街道）按文件要求将各自的网格重新优化，最终报各镇（街道）党（工）委会讨论通过后上报至我局,到目前为止，全市共划分网格1159个，其中自然网格936个，专属网格223个，实现网格全覆盖。进一步完善了我市网格体系，提升了基层社会治理和服务能力，夯实了党的执政基础。
（四）完善村民自治，引导基层群众共同参与社会治理
我局近年来高度重视村委会、村民小组工作在村民自治中的作用，一是在2016年联合了市委党校对我市村组干部队伍建设进行了专项调研，从村组两级队伍的现状、在村民自治中所发挥的作用、队伍设置及建设中存在的问题及原因分析等方面对我市村组两级队伍建设进行了梳理。二是积极开展“一规五制”试点工作，出台了《关于开展“一规五制”建设试点工作的实施意见》（丹政办发〔2017〕135号），通过贯彻实施“一规五制”，进一步完善农村基层群众自治，以规范管理为重点，以健全机制为主线，以保障民生为出发点和落脚点，引导农村基层群众实行自我教育、自我管理，努力促使农村和谐进步。三是探索村民“微自治”试点工作，根据中央文件精神，出台了《关于推进村民“微自治”试点工作的实施意见》（丹办发〔2017〕39号），探索村民自治多种有效实现形式，保障村民能够在关系切身利益的问题上充分表达意愿，开展议事协商，进行自助服务，弘扬文明新风，为建设村党组织领导下的组织健全、自治有效、服务完善、文明祥和的村民自治制度，探索可推广的路径，积累可复制的经验。目前两个试点工作已经基本完成，明年将继续推广复制试点经验，组织开展优秀村规民约评选等活动。
四、对我市城乡社区治理的建议
（一）强化基层自治组织主体作用
一是着力做好基层党组织建设，充分发挥党员在基层事务管理中的带头作用。以点带面，通过党员的示范性、先进性、合理性扩大在群众中的影响力和号召力。聚焦主责主业，发挥统筹协调功能，形成以党组为核心、社会群众共同参与的服务格局。二是探索创新自治方式，村委会、居委会是实现基层民主的重要组织形式，也是联系政府与居民的中介与桥梁，目前工作开展过多依赖于政府的行政化指令，导致缺乏自治理念和自主精神。可以实行村、社区居委会工作人员治内公开招聘；社区居民会议由社区成员选举产生代表，兼职行使社区居民民主议事与民主监督职能，切实增强对自治组织的认同感和归属感。三是培养专业化社工人才队伍，采用激励机制，鼓励社会工作者参加社会工作职业水平考试，开展持证社工继续教育，切实提升社工实务操作水平，试行年检与社工津贴挂钩的考核制度。社区依靠片区区长、村部依靠村民小组长将责任落实到人，妥善解决管理不到底不到边的问题。围绕养老、留守儿童等支持发展特色专业社工服务，做好优秀社会工作者宣传评比活动。
（二）增强社区和村部标准化建设
建立统一的规范标准，推行网格化管理机制，完善基层社会治理结构，有效解决“纵向到底，横向到边”的问题。创新基层治理机制，编发《社区党建标准制度化工作指引》、《社区社会工作服务标准化制度化工作指引》、《社区居民自治标准化制度化工作指引》等，进一步明确工作规范，建立工作流程，提升服务效能。让“行有标杆、诺有标的、做有标准、绩有标尺”成为村、社区治理新常态，提高村、社区服务满意度。
（三）大力发展社会组织
一是继续开展公益创投大赛，适当加大宣传力度与投入力度，吸引更多的社会组织参与其中，同时加强监管力度，提升服务项目质量，更好的满足群众的需求；二是继续培育和发展公益慈善类社会组织，鼓励和扶持他们开展公益活动，同时要通过nba 极速体育_nba直播吧极速体育_低调看直播日报、微信公众号等媒体宣传他们的事迹，提升我市公益慈善类社会组织的知名度；三是做强做大我市社会组织孵化基地，加快培育已入驻的社会组织，逐步完善政府推动社会组织和社会服务等公益性资源突破性发展的资源平台，致力于进一步促进我市公益慈善类社会组织的健康、持续、规范发展。
（四）积极探索政府购买社区服务
逐步建立健全政府购买社区服务制度，坚持社会事社会办、专业事专业办原则，通过政府购买服务等方式，逐步将镇、街道政府面向社区的事务性、服务性工作委托给有专业能力的社会组织承接，社会组织聘用社会工作专业人才为社区提供服务，积极探索政府购买社区服务的方式、方法，建立综合评估机制，对购买服务内容、购买方式及流程、资金流向全程动态监督管理，逐步完善我市政府购买社会服务制度。恰当引入市场机制能够有效降低治理成本、提高社会治理效率，激发社会力量参与治理的积极性，提升社会治理的综合水平。
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